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美国石油市场政策从管制到放开

2018-01-09     来源:中国石化杂志2017年第12期
石化新闻

王海滨 王冰 杨科辉

美国历史上多数时期实行自由放任的石油政策,美国政府负责保护自由竞争的市场经济不受破坏。第二次世界大战期间,美国曾实行石油配给制。第一次石油危机爆发后,美国政府也对石油市场进行过全面管制,但里根就任总统后,政府逐渐放开了对石油市场的管制。美国石油市场政策的历史演变对中国的石油市场政策改革有较大参考意义。

早期奉行自由主义石油政策

1859年美国现代石油工业启动。之后至19世纪末,美国石油工业基本处于自由竞争阶段,政府对石油市场采取放任自流的政策。

但是,标准石油公司的崛起迫使美国政府调整其石油市场政策。1870年,约翰?洛克菲勒创建标准石油公司,它在鼎盛时期曾垄断了美国25%的原油产量、95%的炼油能力、90%的输油能力及80%的销售市场。标准石油公司在稳定美国石油市场的同时,也带来绝对垄断,严重损害了其他石油商的利益。美国政府对石油工业从自由放任到被迫干预,主要监管目标是关注石油产业的集中程度、反垄断。1890年,《谢尔曼反垄断法》问世。1903年《埃尔金斯法》问世。1906年的《赫本法》限制铁路公司在跨州贸易中运输其直接或间接拥有的石油公司的石油。1911年5月,美国政府勒令标准石油公司解体并将它拆分成37家独立的公司。拆分后,标准石油公司及其关联公司控制的市场份额下降至65%,为整个石油行业奠定了竞争的基础。

之后直到1973年,美国的石油供应总体充足,市场自由竞争充分,美国政府总体上实行自由放任的政策。二战之前,美国联邦和州政府通过《康奈里热油法》和《关于石油和天然气节约的跨州协议》等政策设计,限产保价。第二次世界大战期间,美国石油经济也成为战争经济的一部分。美国实行石油供应配给制,同时放开国内石油生产限制。由于当时的美国是世界最大的石油生产国,打开石油生产的“水龙头”后,美国石油供应紧张的程度有限。

1948年美国成为原油净进口国,并一直延续至今。之后美国的石油对外依赖度曾经越来越大,导致美国政府和社会的不安全感增强。不过,直到1973年第一次石油危机爆发,中东等世界石油重要富集区都掌握在以“七姊妹”为代表的美欧石油公司手里,而美国政府通过向沙特等产油国提供安全保护伞、策划伊朗政变等牢牢控制了中东政局,美国石油供应有足够保障。

20世纪70年代美国政府对石油市场实施严格管制

1973年斋月战争爆发后,阿拉伯石油输出国组织为抗议美国在阿以战争中支持以色列,对美国实施石油禁运,导致美国国内石油供应短缺,汽油价格大涨,外部市场的巨变引发美国政府对石油产业实行严格管制。

第一次石油危机爆发后,美国政府担心油价上涨会造成通货膨胀率飞涨,因而控制成品油终端售价,而原油进口成本因国际原油价格的上涨而不断上升,价格倒挂。石油公司减少进口量,加油站惜售甚至关门,大范围油荒出现。价格管制是这些问题产生的根源,但美国国会不是废除价格管制,而是建立了一系列复杂的新法规。1973年,美国国会通过了《紧急石油分配法案》。根据该法案,美国政府制定了关于石油生产、加工、批发和零售环节多重限价的定价体系。将国产石油分为三种:“老油”,即1972年或之前已存在油井,以1972年产量为基数,所生产的不高于该基数的石油;“新油”,指1973年1月1日前投产的油井中产出的超出1972年产量的部分和1973年1月1日以后投产的油井中产出的石油;不受调控石油,即进口石油和一定种类的国内石油。而且,对每种石油在生产环节的价格(即生产商销售给炼油商的价格)要求不同:“老油”采用1973年5月15日的市场价格,只允许小范围调整,并且只能以较低价格销售,最高限价是每桶5.25 美元,依据是该价格反映了这些油井的生产成本;“新油”可以以较高价格销售,以达到刺激生产的目的;不受调控石油的价格不受限制,可以按市场价格销售。控制“老油”价格的目的是避免经济租金或者意外利润,同时放开“新油”价格以刺激投资和增加产量。

《紧急石油分配法案》造成许多炼油商用国内较廉价的“老油”,获得的利润远远大于依赖“新油”的炼油商,针对这种情况,1974年美国联邦能源署创建了更加复杂的新规则。“供应商—采购商规则”限制一些炼油商获取额外的、因价格受到控制的而更便宜的“老油”,将国内石油生产商、炼油商和零售商的价格限定在1972年的水平。“买—卖计划要求拥有超出比例的便宜“老油”的炼油商按照规定的价格将“老油”卖给其他炼油商,目的是让国内所有炼油商拥有相同的石油成本。“原油均权计划使所有炼油商获取全国平均“老油”使用比例的均权。如果某个炼油商希望使用超过该比例的“老油”,就要从具有多余“均权”或者“老油”的炼油商那里购买“均权”。联邦能源署成了全国均权买卖的结算所或者经纪人,均权计划存有偏向小炼油商的安排,目的是为其提供更多的“均权”,让独立炼油商能够与大石油公司竞争。

管制政策的核心是对成品油批发价和零售价的最高售价进行限制,这又自然要求对原油价格进行限制。和任何的限价一样,美国政府对石油的限价打击了石油公司的生产积极性,石油勘探投资和石油产量双双下降,国内原油供应吃紧,鼓励了原油进口和囤积居奇行为,而这些都有悖于美国政府的初衷。结果美国石油市场的混乱加剧,石油安全程度下降。

1981年后美国政府逐渐解除对石油市场的管制

价格控制通常不适合像石油这样的竞争性产业,难以实施监控,也经常无效。为此,美国政府于20世纪70年代末制定了解除价格控制的具体制度。卡特总统在1979年4月5日宣布,从当年6月1日起,逐步减少对国内原油市场的管制,争取到1981年10月完全取消对国内原油市场的管制。为了配合卡特总统逐步解除对石油和石油产品价格控制的倡议,阻止石油公司从价格解禁中获利,国会在1980年4月通过了《原油暴利税法》,由此获得的税收将用于为节约能源和为再生能源的生产提供税收优惠,并补贴低收入家庭因能源价格上涨造成的困境。但是,由于第二次石油危机的发生和发展,放松管制的进展并不顺利,相反政府通过《紧急能源节约法》等,对美国国内成品油市场获得了更多管制权。

解除石油行业内规制的任务从卡特移交给里根。里根总统就任后的第一顶行政令便是立即结束石油价格控制。1981年1月28日,里根总统发布《放开原油和石油产品》的行政令,即第12287行政令,放开了对石油价格的管制,依靠市场力量调整能源价格和分配,并通过石油进口多元化战略确保美国石油供应安全。价格管制放开提高了美国国内原油生产商的生产积极性,石油公司大大增加了国内油气勘探和生产投资。美国国内石油产量从1981年的1020万桶/日增至1985年的1051万桶/日,同期石油进口依存度从33.6%降到27.3%。解除油价管制还导致很多在价格控制期间受惠于均权计划的低效炼厂倒闭。1981至1995年,美国有超过100家的小炼油厂倒闭。随着炼油厂数目的减少,技术更先进的炼厂对特定品种石油的进口量增加。在解除价格管制的同时,里根政府还放松了对石油产品出口的管制。1988年,里根政府废除了石油暴利税。之后去管制继续深化。2015年12月,奥巴马政府解除对原油出口实施的长达40多年的政府管制,这是美国石油领域去管制的重要一步,也是去管制的尾声。

美国政府石油政策流变对中国的启示

美国政府对石油市场实行管制和放开管制的历史揭示了一个经济学铁律:设定最高限价只会减少供应,鼓励浪费,并造成供应短缺,结果往往与政策设计者的良好初衷大相径庭;而放开管制则有助于市场供求关系较快实现平衡。

美国政府石油政策流变提供的另一个启示是,价格管制等政府干预成功的前提是,石油产业具有一致的公司结构。然而,在美国石油产业中,除了上中下游一体化公司外,还有独立的生产商、进口商和炼油商,也就是说,石油产业的公司结构不统一。这样,价格体系对不同公司的影响也不同,就需要一套又一套的制度来处理各种例外情况,其结果是,整个价格体系的规则容易变得特别复杂,以至于失控。

中国石油工业和美国一样,上、中、下游产业链完整,石油公司众多,相互差异很大,如果管制过多,可能重蹈美国当年的覆辙。中国政府应该学习和借鉴美国的经验教训,利用现阶段国际石油市场供应过剩、油价偏低的大好机遇,坚定决心,深化石油市场改革。

(作者单位:中化集团)


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